关于棚户区改造的政策梳理
一、政策总结
从商业银行开展业务角度，总结棚改政策。
（一）明确概念
棚户区改造属于保障性安居工程的一种类型，系公益性项目，国办发【2011】45号《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》规定，保障性安居工程包括各类棚户区改造项目。
（二）承接主体
从过去几年发展看，承接棚户区改造项目主体可以划分三类，监管类平台、监测类平台、一般工商企业。重点需要介绍监管类平台、监测类平台的政策变化。
1、监管类平台
2012年3月14日，银监发【2012】12号文规定，商业银行可以向监管类平台公司新增发放保障性住房建设项目贷款。
2012年12月24日，财预【2012】463号文规定，符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。也即可以通过商业银行获得信贷资金支持。
2013年4月9日，银监发【2013】10号文规定，商业银行可以向监管类平台公司新增发放保障性安居工程项目贷款。
2014年9月21日，国发【2014】43号文规定，剥离融资平台的政府融资职能，不得新增政府性债务。这里的融资平台应该仅指监管类平台，因为退出类平台在退出时已经履行了相关程序并出具了承诺，与地方政府划清了界限。但实际上商业银行对该条的理解包含了监测类平台。
2015年5月11日，国办发【2015】40号文，对于监管类平台的在建项目后续融资进行了过渡性安排。但仅限于存量融资，而对于新增融资仍然遵照43号文。
小结以上，在2012年3月14日-2014年9月21日，监管类平台是商业银行发放棚户区改造项目贷款的唯一合法合规主体（不考虑一般企业）。2014年9月21日之后，监管类平台被禁止发放相关贷款。
2、监测类平台
2012年3月14日之前，商业银行可以向监测类平台发放棚户区改造项目贷款。
2012年3月14日，银监发【2012】12号文规定，商业银行不得向退出类平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款。
2012年12月24日，财预【2012】463号文对监测类平台同样进行了限制。
2013年4月9日，银监发【2013】10号文规定，商业银行不得向退出类平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款。
2013年9月26日，国办发〔2013〕96号，虽然政府购买服务对象没有明确退出类平台能否作为承接主体，但从当时的政策背景来看，应该是不包括退出类平台，更多是真正发挥社会资本的力量。
2014年9月21日，国发【2014】43号，提到不得新增政府性债务，显然，退出类平台融资不增加政府性债务，但实际上被错杀。
2014年12月15日，财综【2014】96号，明确按事业单位分类改革划入公益二类或转为企业的事业单位可以作为承接主体，那么退出类平台理应可以作为承接主体。但没有明确。
2015年5月11日，国办发【2015】40号文，在建项目存续融资可以，但对于新增融资没有明确。
2015年6月25日，国发〔2015〕37号，明确退出类平台可以承接棚户区改造项目，并且鼓励商业银行对实施主体提供棚改及配套设施进行贷款。
补充：2015年5月22日，国办发【2015】42号，明确了退出类平台可以作为社会资本参与PPP项目，这是至43号文以来对退出类平台第一次正身。
二、十八大
召开时间2012年11月8日，首次提出新型城镇化概念。
三、国务院关于加快棚户区改造工作的意见
出台时间2013年7月4日，找出棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。2008年-2012年全国累计改造各类棚户区1260万户，2013-2017年提出改造计划1000万户。系统地对加快棚户区改造工作提出意见，包括总体要求和基本原则、棚户区改造的类型、加大政策支持力度、提高规划建设水平、加强组织领导等。
（一）棚户区改造类型
1、城市棚户区改造，5年计划800万户，2013年232万户，包括城中村改造。
2、国有工矿棚户区改造，5年计划90万户，2013年17万户。
3、国有林区棚户区改造，5年计划30万户，2013年18万户。
4、国有垦区危房改造，5年计划80万户，2013年37万户。
5、2013年，计划完成304万户。
（二）政策支持
政策支持包括资金支持、供地、税收、安置补偿政策。资金支持包括政府资金、民间资本、企业债券、企业改造资金、信贷资金。
1、信贷支持
本条规定比较模糊，仅仅提到支持棚户区改造项目，没有提及融资人。根据2013年4月9日出台的银监发[2013]10号相关要求，各银行不得向“退出类”平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款。因此，商业银行的信贷支持对象应为监管类平台，且要符合六个前提和五个投向（银监发【2012】12号文已有基本一样规定）。其中，前提条件中包括财预【2012】463号文件【有关】要求，【有关】系指【符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。即监管类平台承担公租房、公路等公益项目可以向银行申请贷款，但没有明确包含承建棚户区改造项目】。五个投向包括保障性安居工程建设项目（根据2011年9月28日国办发〔2011〕45号规定，保障性安居工程包括棚户区改造项目）。那么，在银监发【2013】10号文中，结合前提条件和投向要求的一致性，应该理解为监管类平台承建棚户区改造项目可以向商业银行申请贷款。
2、安置补偿
棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择，政府没有倾向性。
（三）加强领导
省级人民政府对本地区棚户区改造工作负总责，按要求抓紧编制2013年至2017年棚户区改造规划，落实年度建设计划，加强目标责任考核。
市、县人民政府要明确具体工作责任和措施，扎实做好棚户区改造的组织工作，特别是要依法依规安置补偿，切实做到规划到位、资金到位、供地到位、政策到位、监管到位、分配补偿到位。
四、中央城镇化工作会议
2013年12月12日召开中央城镇化工作会议。
五、2014年政府工作会议报告
2014年3月5日，政府工作会议报告，首次提出三个1亿人，其中，包括改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村。
六、新型城镇化规划
2014年3月18日，国家发布《新型城镇化规划（2014-2020）》。
七、城镇化贷款管理办法
各家商业银行陆续出台了有关城镇化贷款的管理办法。
八、国开行住宅金融事业部
2014年6月26日，经银监会批准，国家开发银行成立住宅金融事业部，主要对棚户区改造及城市基础设施建设进行资金支持。
九、国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知
发布时间为2014年7月21日。2013年改造各类棚户区320万户以上（任务304万户），2014年计划改造470万户以上。通知针对存在的问题及任务提出进一步完善棚户区改造规划、优化规划布局、加快项目前期工作、加强质量安全管理、加快配套建设、落实好各项支持政策、加强组织领导等内容。
（一）进一步完善棚户区改造规划，提出各地区抓紧编制完善2015-2017年棚户区改造规划。
（二）优化规划布局，第一次提出编制城市基础设施建设规划，并做好与棚户区改造规划的衔接。
（三）加快项目前期工作，提到安置补偿时，仍实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。
（四）加快配套建设，提到市、县人民政府应当编制棚户区改造配套基础设施年度建设计划，明确建设项目、开工竣工时间等内容。
（五）落实各项支持政策，提到金融政策，国家开发银行成立住宅金融事业部，纳入国家计划的棚户区改造项目，国家开发银行的贷款与项目资本金可在年度内同比例到位。对经过清理整顿符合条件的省级政府及地级以上城市政府融资平台公司，其实施的棚户区改造项目，银行业金融机构可比照公共租赁住房融资的有关规定给予信贷支持（参照银监发[2013]10号操作）。与棚户区改造项目直接相关的城市基础设施项目，由国家开发银行按国务院有关要求给予信贷支持。而对于商业银行可否对棚改相关基础设施项目（不含安置房小区内基础设施项目）进行信贷支持不明确。
十、预算法修订
2014年8月31日，预算法修订通过，2015年1月1日实施。新法规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
监管类地方政府融资平台将退出历史舞台。银监发【2012】12号、银监发[2013]10号、财预【2012】463号等有关政府融资的规定将失效。
十一、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见
2014年9月21日出台，实际上是预算法执行前的过渡性安排，结合前面相关规定，43号文提到的剥离融资功能的政府融资平台应该是指监管类平台（虽然2014年12月15日出台的政府购买服务管理办法中对于承接主体要求相对宽泛，但实际上直到2015年6月份左右陆续放开监测类平台），因为监测类平台已经与地方政府划清了界限，并作为一般工商企业运营。43号文重点是把政府和企业严格的区别开，斩断了之前融资平台尤其是监管类与地方政府的暧昧关系。但同时，留给地方政府搞基础设施投资时一个放大杠杆的机会，PPP。从地方政府债务角度来看，就是社会资本给地方政府配资搞基建。43号文出台后，银监发【2012】12号、银监发[2013]10号、财预【2012】463号等有关政府融资的规定提前失效。仅2天，有关PPP的财金【2014】76号文出台。
十二、关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见
尽管43号文中提到融资平台公司在建项目后续融资问题，但实际上金融机构执行较为严格。这从期间民间和国有及国有控股公司固定资产投资增速可以看出。不到8个月时间，2015年5月11日，拯救在建项目的国办发【2015】40号出台。但，银监发【2012】12号、银监发[2013]10号、财预【2012】463号等已经无法适用新建项目了。
十三、国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见
2015年6月25日出台。区别之前，新增了对城乡危房改造的内容。其中，2014年完成各类棚户区改造项目500万户（任务470万户）。2015-2017年，各类棚户区住房1800万套（其中2015年580万套），农村危房1060万户（其中2015年432万户）。意见包括总体要求、加大改造建设力度、创新融资体制机制、加强组织领导。
相比之前棚改政策文件，意见有几个新规定。第一，首次把城市危房改造纳入棚改政策范围，第二，积极推进棚改货币化安置，消化库存商品房，第三，要求各地区尽快编制2015-2017年棚改配套基础设施建设计划（之前只是年度建设计划）。第四，值得一提的是，在创新融资体制机制中，提到政府购买棚改服务。对于十八大以来，多次强调的改进政府提供服务的方式，并于2013年9月26日出台国办发〔2013〕96号，以及2014年12月15日颁布的财综[2014]96号。作为政府提供服务的一种方式，政府购买棚改服务怎么变成一种融资创新了？第五，明确了监测类平台能做公益性项目了，退出类平台可以承接棚改项目，第一次否决了银监发【2012】12号、财预【2012】463号、银监发【2013】10号等相关规定。另外，这是43号文、40号文以来对地方政府融资平台的再一次放松。同时对退出类平台放松的文件有国办发【2015】42号（2015年5月22日）。第六，鼓励商业银行对符合条件的实施主体提供棚改及配套基础设施建设贷款，再次明确商业银行对退出类平台的信贷支持，但对于棚改的相关基础设施建设能否支持仍不明确。
十四、中央城市工作会议
2015年12月20日-21日，中央城市工作会议在北京举行。距离上一次中央城市工作会议已经37年，距离上一次中央城镇化工作会议仅时隔2年。要深化城镇住房制度改革，继续完善住房保障体系，加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造。要提升建设水平，加强城市地下和地上基础设施建设，建设海绵城市，加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造。
十五、国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见
2016年2月2日，国发【2016】8号文出台。提到，加快城镇棚户区、城中村和危房改造；并将棚户区改造政策支持范围扩大到全国重点镇；创新投融资机制，深化PPP合作。鼓励开发银行、农业发展银行创新信贷模式和产品，针对新型城镇化项目设计差别化融资模式与偿债机制。鼓励商业银行开发面向新型城镇化的金融服务和产品。鼓励公共基金、保险资金等参与具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。鼓励地方利用财政资金和社会资金设立城镇化发展基金，鼓励地方整合政府投资平台设立城镇化投资平台。